Il recepimento del Reg. UE 1169/2001. Il ddl ora all’esame del Senato

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Il 28 aprile 2016 è iniziato al Senato l’esame del disegno di legge recante “Delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea – Legge di delegazione europea 2015″. Uno dei due strumenti legislativi per il recepimento della normativa comunitaria nel diritto interno previsti dalla legge 24 dicembre 2012, n. 234.

In questa sede l’esame del testo sarà limitato all’articolo 5 (già 4 nel testo discusso alla Camera) del disegno di legge S.2345, recante “Delega al Governo per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) n. 1169/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2011, relativo alla fornitura d’informazioni sugli alimenti ai consumatori1, e della direttiva 2011/91/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, relativa alle diciture o marche che consentono di identificare la partita alla quale appartiene una derrata alimentare2”. Il testo approvato dalla Camera non è stato emendato. È probabile che al Senato l’articolo in questione rimarrà identico, o presso che identico, a quello originario presentato dal Governo.

L’articolo 5 si compone di altrettanti commi.

Comma 1: “Il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, con le procedure di cui all’articolo 31 della legge 24 dicembre 2012, n. 234, acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari, uno o più decreti legislativi per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) n. 1169/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2011, relativo alla fornitura d’informazioni sugli alimenti ai consumatori, e della direttiva 2011/91/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, relativa alle diciture o marche che consentono di identificare la partita alla quale appartiene una derrata alimentare, anche mediante l’eventuale abrogazione delle disposizioni nazionali relative a materie espressamente disciplinate dalla normativa europea”.

Il Governo è dunque delegato a emanare decreti legislativi, secondo le procedure prescritte dalla legge n. 234 del 2012, all’uopo adeguata dall’immediatamente successivo comma 2, per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni stabilite dalla normativa europea in materia di etichettatura e informazione sugli alimenti ai consumatori.

I principali riferimenti nella normativa europea in materia sono il prefato regolamento (UE) n. 1169/2011, inerente alla fornitura d’informazioni sugli alimenti ai consumatori, che ha modificato regolamenti e direttive preesistenti, e la direttiva 2011/91/UE del 13 dicembre 2011, relativa alle diciture o marche che consentono di identificare la partita alla quale appartiene una derrata alimentare.

Comma 2: “I decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e dei Ministri dello sviluppo economico, della salute e delle politiche agricole alimentari e forestali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro della giustizia, previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano”.

Nell’esercizio dell’iniziativa legislativa il Presidente del Consiglio dei Ministri sarà affiancato da più Ministri: dello Sviluppo economico, della Salute e delle Politiche agricole, di concerto con i Ministri dell’Economia e della Giustizia. Il termine di adempimento è fissato, dal comma 1, in dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge. I decreti legislativi saranno adottati previo parere della Conferenza Stato-Regioni e acquisito, anche se non è detto espressamente, ma risulta aliunde, il parere delle competenti Commissioni parlamentari.

Comma 3. “Nell’esercizio della delega di cui al comma 1, il Governo è tenuto a seguire, oltre ai princìpi e criteri direttivi generali di cui all’articolo 323 della legge 24 dicembre 2012, n. 234, in particolare, i seguenti princìpi e criteri direttivi specifici: a) prevedere, previo svolgimento della procedura di notifica prevista dalla vigente normativa europea, l’indicazione obbligatoria nell’etichetta della sede e dell’indirizzo dello stabilimento di produzione o, se diverso, di confezionamento, al fine di garantire una corretta e completa informazione al consumatore e una migliore e immediata rintracciabilità dell’alimento da parte degli organi di controllo, anche per una più efficace tutela della salute, nonché gli eventuali casi in cui tale indicazione possa essere alternativamente fornita mediante diciture, marchi o codici equivalenti, che consentano comunque di risalire agevolmente alla sede e all’indirizzo dello stabilimento di produzione o, se diverso, di confezionamento; b) fatte salve le fattispecie di reato vigenti, adeguare il sistema sanzionatorio nazionale per le violazioni amministrative delle disposizioni di cui al regolamento (UE) n. 1169/2011 ai relativi atti di esecuzione e alle disposizioni nazionali, individuando sanzioni efficaci, dissuasive e proporzionate alla gravità della violazione, demandando la competenza per l’irrogazione delle sanzioni amministrative allo Stato al fine di disporre di un quadro sanzionatorio di riferimento unico e di consentirne l’applicazione uniforme a livello nazionale, con l’individuazione, quale autorità amministrativa competente, del Dipartimento dell’Ispettorato centrale della tutela della qualità e della repressione frodi dei prodotti agroalimentari (ICQRF) del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, evitando sovrapposizioni con altre autorità, fatte salve le competenze spettanti ai sensi della normativa vigente all’Autorità garante della concorrenza e del mercato nonché quelle degli organi preposti all’accertamento delle violazioni”.

La legge n. 234/ 2012 detta i principi generali per l’esercizio della delega. I quali son integrati da principi e criteri specifici. Il dossier elaborato dal Servizio Studi della Camera evidenzia che la lettera a) dispone la previsione obbligatoria della sede dello stabilimento di produzione o, se diverso, di confezionamento, con riferimento alle sole produzioni nazionali di alimenti. L’elemento teleologico enunciato è sia quello informativo per il consumatore (tant’è vero che la possibilità di supplire all’etichettatura mediante diciture, marchi o codici deve comunque consentire di risalire in modo agevole alla sede o indirizzo dello stabilimento), sia quello di un’efficace tutela della salute da parte degli organi di controllo.

La relazione governativa ricorda che si tratta di misure sottoposte comunque a “corretta procedura europea di autorizzazione” (?)4 e che, in ogni caso, esse non attengono a profili contenziosi in atto. Quanto alla lettera b), vi si prevede la revisione della disciplina delle sanzioni, accentrandone la competenza nel Dipartimento dell’ispettorato centrale della tutela delle qualità e della repressione delle frodi dei prodotti agroalimentari del Ministero delle Politiche agricole. La relazione governativa specifica che l’accertamento della violazione continua a essere decentrato presso i vari soggetti pubblici competenti (in via diretta o delegata), ma il Dipartimento uniformerà a livello statale l’irrogazione delle sanzioni, evitando le difformità interregionali ora lamentate.

Comma 4. “Entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi di cui al comma 1, il Governo, con la procedura ivi prevista e nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi di cui al comma 3, può emanare disposizioni correttive e integrative dei medesimi decreti legislativi”.

Si tratta di una clausola ormai di stile, funzionale a una rivisitazione critica dei provvedimenti adottati.

Comma 5. “Dall’attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, dovendosi provvedere con le risorse umane, strumentali e finanziarie previste a legislazione vigente”.

In considerazione della complessità della materia trattata e dell’impossibilità di procedere alla determinazione degli eventuali effetti finanziari, per ciascuno schema di decreto legislativo di cui al comma 1, la corrispondente relazione tecnica evidenzia gli effetti sui saldi di finanza pubblica. Qualora uno o più decreti legislativi determinino nuovi o maggiori oneri, che non trovino compensazione nel loro ambito, si provvede ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196.

La relazione tecnica, annessa al disegno di legge governativo, afferma che la delega risulta priva di effetti riguardo ai criteri di delega che si riferiscono all’etichettatura e alla presentazione dei prodotti alimentari, attività che sono svolte da soggetti privati e che, pertanto, non comportano oneri a carico della finanza pubblica. La medesima relazione chiarisce che gli adempimenti a carico di soggetti pubblici, con particolare riferimento al sistema sanzionatorio, ricadono su strutture già dotate delle risorse necessarie allo svolgimento delle funzioni previste. In proposito, non ha pertanto osservazioni da formulare alla luce delle predette indicazioni della relazione tecnica.

Bruno Nobile

Note

1 Il Regolamento (UE) n. 1169/2011, del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 ottobre 2011, relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori, entrato in vigore il 13 dicembre 2011, ha trovato applicazione a decorrere dal 13 dicembre 2014 per le disposizioni in materia di etichettatura, presentazione e pubblicità degli alimenti e troverà applicazione dal 13 dicembre 2016, per quanto concerne le disposizioni sull’etichettatura nutrizionale. A suo tempo il Ministero dello Sviluppo economico ha evidenziato, con propria nota. alcune delle principali novità del regolamento:

leggibilità delle informazioni obbligatorie: al fine di migliorare la leggibilità delle informazioni fornite nelle etichette, viene stabilita una dimensione minima dei caratteri per le informazioni obbligatorie, fissata in 1,2 mm (eccetto confezioni < 80 cm2 – minimo 0,9 mm);

soggetto responsabile: viene individuato l’operatore responsabile della presenza e della correttezza delle informazioni sugli alimenti, cioè l’operatore con il cui nome o ragione sociale il prodotto è commercializzato, o, se tale operatore non è stabilito nell’Unione, l’importatore nel mercato dell’Unione;

etichetta nutrizionale: sarà obbligatoria a partire dal 13 dicembre 2016, ma può essere anticipata volontariamente. La dichiarazione obbligatoria riguarda il contenuto calorico (energia), i grassi, i grassi saturi, i carboidrati con specifico riferimento agli zuccheri e il sale, espressi come quantità per 100g o per 100 ml o per porzione nel campo visivo principale (parte anteriore dell’imballaggio) mentre gli elementi nutritivi di un elenco determinato possono essere dichiarati volontariamente;

modalità di indicazione degli allergeni: qualsiasi ingrediente o coadiuvante che provochi allergie deve figurare nell’elenco degli ingredienti con un riferimento chiaro alla denominazione della sostanza definita come allergene. Inoltre l’allergene deve essere evidenziato attraverso un tipo di carattere chiaramente distinto dagli altri, per dimensioni, stile o colore di sfondo;

nanomateriali : la lista dei nanomateriali impiegati va inserita fra gli ingredienti ;

prodotti alimentari non preimballati: anche per i prodotti alimentari venduti nel commercio al dettaglio e nei punti di ristoro collettivo occorre riportare le indicazioni sugli ingredienti allergenici;

indicazione di origine: obbligatoria, a partire dall’aprile 2015, per le carni fresche suine, ovine, caprine e di volatili;

acquisti online: qualora il prodotto alimentare sia venduto a distanza, la maggior parte delle informazioni obbligatorie sull’etichetta deve essere fornita prima dell’acquisto;

oli e grassi utilizzati: l’indicazione “oli vegetali” o “grassi vegetali” viene superata in quanto tra gli ingredienti si dovrà specificare quale tipo di olio o di grasso è stato utilizzato;

altre prescrizioni: riguardano i prodotti scongelati, tagli di carne o pesce combinati ed ingredienti sostitutivi.

2 La Direttiva 2011/91/UE del 13 dicembre 2011 attiene alle diciture o marche che consentono di identificare la partita , intesa come un insieme di unità di vendita di una derrata alimentare, prodotte, fabbricate o confezionate in circostanze praticamente identiche alla quale appartiene una derrata alimentare, intesa come un insieme di unità di vendita di una derrata alimentare, prodotte, fabbricate o confezionate in circostanze praticamente identiche. Non sono soggette all’osservanza delle disposizioni di cui a tale direttiva i prodotti agricoli che, all’uscita dall’azienda agricola, sono: venduti o consegnati a centri di deposito, di preparazione o di confezionamento; avviati verso organizzazioni di produttori; o raccolti per essere immediatamente integrati in un sistema operativo di preparazione o trasformazione; quando, sui luoghi di vendita al consumatore finale, le derrate alimentari non sono preconfezionate, sono confezionate su richiesta dell’acquirente o sono preconfezionate ai fini della loro vendita immediata. La partita è determinata in ciascun caso dal produttore, fabbricante o confezionatore del prodotto alimentare di cui trattasi o dal primo venditore stabilito all’interno dell’Unione. Quando le derrate alimentari sono preconfezionate, l’indicazione di cui sopra figurano sull’imballaggio preconfezionato o su un’etichetta che a esso si accompagna. Se le derrate alimentari non sono preconfezionate, le predette indicazioni figurano sull’imballaggio o sul recipiente o, in mancanza, sui relativi documenti commerciali. Esse figurano in tutti i casi in modo da essere facilmente visibili, chiaramente leggibili e indelebili. Infine, quando il termine minimo di conservazione o la data limite per il consumo figurano in etichetta, l’indicazione richiesta può non accompagnare la derrata alimentare, purché la data indichi chiaramente e nell’ordine almeno il giorno e il mese.

3Art. 32: Principi e criteri direttivi generali di delega per l’attuazione del diritto dell’Unione europea: 1. Salvi gli specifici principi e criteri direttivi stabiliti dalla legge di delegazione europea e in aggiunta a quelli contenuti nelle direttive da attuare, i decreti legislativi di cui all’articolo 31 [Procedure per l’esercizio delle deleghe legislative conferite al Governo con la legge di delegazione europea]sono informati ai seguenti principi e criteri direttivi generali: a)  le amministrazioni direttamente interessate provvedono all’attuazione dei decreti legislativi con le ordinarie strutture amministrative, secondo il principio della massima semplificazione dei procedimenti e delle modalità di organizzazione e di esercizio delle funzioni e dei servizi; b) ai fini di un migliore coordinamento con le discipline vigenti per i singoli settori interessati dalla normativa da attuare, sono introdotte le occorrenti modificazioni alle discipline stesse, anche attraverso il riassetto e la semplificazione normativi con l’indicazione esplicita delle norme abrogate, fatti salvi i procedimenti oggetto di semplificazione amministrativa ovvero le materie oggetto di delegificazione; c)  gli atti di recepimento di direttive dell’Unione europea non possono prevedere l’introduzione o il mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive stesse, ai sensi dell’articolo 14, commi 24-bis, 24-ter e 24-quater, della legge 28 novembre 2005, n. 246 [Semplificazione e riassetto normativo per l’anno 2005]; d)  al di fuori dei casi previsti dalle norme penali vigenti, ove necessario per assicurare l’osservanza delle disposizioni contenute nei decreti legislativi, sono previste sanzioni amministrative e penali per le infrazioni alle disposizioni dei decreti stessi. Le sanzioni penali, nei limiti, rispettivamente, dell’ammenda fino a 150.000 euro e dell’arresto fino a tre anni, sono previste, in via alternativa o congiunta, solo nei casi in cui le infrazioni ledano o espongano a pericolo interessi costituzionalmente protetti. In tali casi sono previste: la pena dell’ammenda alternativa all’arresto per le infrazioni che espongano a pericolo o danneggino l’interesse protetto; la pena dell’arresto congiunta a quella dell’ammenda per le infrazioni che rechino un danno di particolare gravità. Nelle predette ipotesi, in luogo dell’arresto e dell’ammenda, possono essere previste anche le sanzioni alternative di cui agli articoli 53 e seguenti del decreto legislativo 28 agosto 2000, n. 274 [Disposizioni sulla competenza penale del giudice di pace, a norma dell’articolo 14 della legge 24 novembre 1999, n. 468], e la relativa competenza del giudice di pace. La sanzione amministrativa del pagamento di una somma non inferiore a 150 euro e non superiore a 150.000 euro è prevista per le infrazioni che ledono o espongono a pericolo interessi diversi da quelli indicati dalla presente lettera. Nell’ambito dei limiti minimi e massimi previsti, le sanzioni indicate dalla presente lettera sono determinate nella loro entità, tenendo conto della diversa potenzialità lesiva dell’interesse protetto che ciascuna infrazione presenta in astratto, di specifiche qualità personali del colpevole, comprese quelle che impongono particolari doveri di prevenzione, controllo o vigilanza, nonché del vantaggio patrimoniale che l’infrazione può recare al colpevole ovvero alla persona o all’ente nel cui interesse egli agisce. Ove necessario per assicurare l’osservanza delle disposizioni contenute nei decreti legislativi, sono previste inoltre le sanzioni amministrative accessorie della sospensione fino a sei mesi e, nei casi più gravi, della privazione definitiva di facoltà e diritti derivanti da provvedimenti dell’amministrazione, nonché sanzioni penali accessorie nei limiti stabiliti dal codice penale. Al medesimo fine è prevista la confisca obbligatoria delle cose che servirono o furono destinate a commettere l’illecito amministrativo o il reato previsti dai medesimi decreti legislativi, nel rispetto dei limiti stabiliti dall’articolo 240 [Confisca], terzo e quarto comma, del codice penale [L’intero articolo recita: Nel caso di condanna, il giudice può ordinare la confisca delle cose che servirono o furono destinate a commettere il reato, e delle cose, che ne sono il prodotto o il profitto. E’ sempre ordinata la confisca: 1. delle cose che costituiscono il prezzo del reato; 2. delle cose, la fabbricazione, l’uso, il porto, la detenzione o l’alienazione delle quali costituisce reato, anche se non è stata pronunciata condanna. Le disposizioni della prima parte e del n. 1 del capoverso precedente non si applicano se la cosa appartiene a persona estranea al reato. La disposizione del n. 2 non si applica se la cosa appartiene a persona estranea al reato e la fabbricazione, l’uso, il porto, la detenzione o l’alienazione possono essere consentiti mediante autorizzazione amministrativa] e dall’articolo 20 [Sanzioni amministrative accessorie] della legge 24 novembre 1981, n. 689 [Modifiche al sistema penale], e successive modificazioni. Entro i limiti di pena indicati nella presente lettera sono previste sanzioni anche accessorie identiche a quelle eventualmente già comminate dalle leggi vigenti per violazioni omogenee e di pari offensività [sic!] rispetto alle infrazioni alle disposizioni dei decreti legislativi. Nelle materie di cui all’articolo 117, quarto comma, [Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato] della Costituzione, le sanzioni amministrative sono determinate dalle regioni; e)  al recepimento di direttive o all’attuazione di altri atti dell’Unione europea che modificano precedenti direttive o atti già attuati con legge o con decreto legislativo si procede, se la modificazione non comporta ampliamento della materia regolata, apportando le corrispondenti modificazioni alla legge o al decreto legislativo di attuazione della direttiva o di altro atto modificato; f)  nella redazione dei decreti legislativi di cui all’articolo 31 si tiene conto delle eventuali modificazioni delle direttive dell’Unione europea comunque intervenute fino al momento dell’esercizio della delega; g)  quando si verifichino sovrapposizioni di competenze tra amministrazioni diverse o comunque siano coinvolte le competenze di più amministrazioni statali, i decreti legislativi individuano, attraverso le più opportune forme di coordinamento, rispettando i principi di sussidiarietà, differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione e le competenze delle regioni e degli altri enti territoriali, le procedure per salvaguardare l’unitarietà dei processi decisionali, la trasparenza, la celerità, l’efficacia e l’economicità nell’azione amministrativa e la chiara individuazione dei soggetti responsabili; h)  qualora non siano di ostacolo i diversi termini di recepimento, vengono attuate con un unico decreto legislativo le direttive che riguardano le stesse materie o che comunque comportano modifiche degli stessi atti normativi; i)  è assicurata la parità di trattamento dei cittadini italiani rispetto ai cittadini degli altri Stati membri dell’Unione europea e non può essere previsto in ogni caso un trattamento sfavorevole dei cittadini italiani.

4 A ben vedere, il regolamento UE 1169/11 non prevede alcuna autorizzazione bensì una semplice notifica. Cfr. http://www.ilfattoalimentare.it/sede-dello-stabilimento-governo.html

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