Schema di decreto legislativo. Procedimenti oggetto di autorizzazione. SCIA. Silenzio assenso

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Iter parlamentare

Il 3 agosto 2016 il Governo ha trasmesso al Parlamento lo schema di decreto legislativo recante individuazione di procedimenti oggetto di autorizzazione, segnalazione certificata d’ inizio attività (SCIA), silenzio assenso e comunicazione, e di definizione dei regimi amministrativi applicabili a determinate attività e procedimenti.

Il provvedimento è stato assegnato alle Commissioni di Camera e Senato competenti per materia, le quali, in piena autonomia, hanno espresso il proprio parere, comunicandolo in seguito al richiedente Ministro per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento.

In una delle prossime riunioni il Consiglio dei Ministri procederà all’ approvazione definitiva del decreto legislativo, adottato in attuazione dell’ articolo 5 della legge 124/2015 1 .

Il comma 3 dell’ articolo 1

L’ articolo 1 individua l’ oggetto dello schema di decreto, che determina con precisione le attività private oggetto di procedimento di mera comunicazione o segnalazione certificata d’ inizio di attività (SCIA) o di silenzio assenso, o per le quali è necessario il titolo espresso.

In particolare quanto disposto al comma 3 consente al Comune, d’ intesa con la Regione, sentito il soprintendente, di individuare, con appropriate deliberazioni, zone o aree aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico in cui è vietato o subordinato ad autorizzazione l’ esercizio di una o più attività di cui allo schema di decreto in esame. Le attività sono identificate facendo riferimento al tipo o alla categoria merceologica, individuate in commercio, edilizia e ambiente.

La relazione illustrativa del Governo rileva che il comma 3 in questione è necessario per evitare che la valenza generale del censimento riportato in tabella prevalga sulla tutela degli interessi prioritari costituzionalmente garantiti e tiene conto della giurisprudenza costituzionale in materia di non apponibilità di limiti alla concorrenza ovvero di discriminazioni in materia di regime giuridico applicabile se non per la tutela d’ interessi prioritari, quali il patrimonio culturale.

La disposizione contenuta in questo comma sembra attribuire una discrezionalità eccessiva ai comuni per l’ individuazione di zone o aree di particolare pregio in cui vietare o subordinare ad autorizzazione l’ esercizio di determinate attività economiche private, con il rischio che un semplice atto amministrativo quale la deliberazione comunale prevalga o deroghi rispetto alla legislazione nazionale. Occorrerebbe pertanto riformulare la disposizione in termini meno ampi e più aderenti al quadro giuridico già vigente, dacché non appare conforme ai principi e criteri direttivi contenuti nella disposizione di delega, la quale si limita esclusivamente a disporre l’ individuazione delle procedure per l’ avvio delle medesime attività. Peraltro la norma, nell’ attribuire ai Comuni il potere di regolare, fino a vietarlo del tutto, l’ esercizio di un’ attività economica privata, incide direttamente sulla materia della tutela della concorrenza che, ai sensi dell’ articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione, è riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. Inoltre è da segnalare che in sede di dibattito parlamentare è stato espresso l’ invito al Governo a valutare l’ opportunità di introdurre una disposizione con la quale sottoporre le deliberazioni assunte in sede locale a una fase obbligatoria di consultazione con le parti sociali. La Commissione parlamentare per la semplificazione amministrativa ha espresso il parere secondo il quale occorre riformulare il comma 3 dell’ articolo 1, al fine di assicurare i necessari coordinamenti con l’ articolo 52 del codice dei beni culturali e del paesaggio, di esplicitarne l’ ambito di applicazione, limitato al settore del commercio, dell’ artigianato e dei servizi, e di circoscrivere in modo chiaro e rigoroso il potere degli enti locali, tenendo in debito conto l’ obiettivo generale della semplificazione perseguito dalla disposizione di delega.

Il parere del Consiglio di Stato sul punto de quo

Il Consiglio di Stato, con riferimento all’ articolo 1, comma 3, osserva che appare corretta l’ esigenza di una tutela dell’ interesse prioritario del patrimonio culturale, che, in base a giurisprudenza costituzionale in materia, giustificherebbe una limitazione alla concorrenza, rilevando tuttavia che tale esigenza dovrebbe essere realizzata circoscrivendo i poteri degli enti locali.

Le audizioni presso le Commissioni Industria e Ambiente del Senato

Analogamente ad altre circostanze non si è mancato da parte delle Commissioni di ascoltare il parere di soggetti pubblici e privati interessati alla formulazione definitiva del provvedimento all’ esame.

FIPE 2 . La Federazione ha espresso le proprie preoccupazioni riguardo all’ eliminazione dell’ autorizzazione per i pubblici esercizi in quelle zone del territorio comunale, dove vi sono ragioni d’ interesse generale che impongono una limitazione alle aperture, soprattutto per la vivibilità della zona e il consumo di alcolici.

CONFIMPRESE 3 . (Le imprese del commercio moderno). L’ Organizzazione ritiene apprezzabile lo sforzo del Governo di mettere ordine alla disciplina in oggetto, al fine di fare chiarezza sugli adempimenti amministrativi e garantirne l’ omogeneità su tutto il territorio nazionale, anche alla luce della proliferazione negli ultimi anni di discipline regionali differenti per le attività economiche. Tuttavia con riferimento al comma 3 dell’ articolo 1 l’ Associazione ritiene la norma prevista dallo schema di decreto legislativo sia illegittima poiché innova il quadro normativo nazionale andando ben oltre la delega conferita dal Parlamento. La norma, inoltre, si pone in contrasto con i principi fondamentali dell’ ordinamento in materia di liberalizzazioni delle attività economiche laddove opera una discriminazione che incide notevolmente sulla libertà di stabilimento e sulla concorrenza. Infine la disposizione di cui al comma 3 è discriminatoria tra operatori economici, oltre a essere in contrasto con le direttive comunitarie sulle liberalizzazioni.

AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO . Nel documento depositato agli atti delle Commissioni riunite del Senato, l’ Antitrust esprime l’ avviso che l’ art. 1, comma 3, nel fare riferimento a tutte le “attività di cui al presente decreto” rischia di introdurre limiti discriminatori non solo alla libertà di esercizio del commercio, ma nei confronti di tutte le attività economiche private indicate nella tabella allegata allo schema di decreto legislativo. Pur dovendosi condividere, secondo l’ Autorità, la preoccupazione per la tutela di “zone o aree aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico”, dalle quali inibire o limitare lo sviluppo di alcune attività, possono nutrirsi dubbi che la base normativa richiamata legittimi la soluzione proposta nello schema di decreto per far fronte a tali preoccupazioni. Da un lato, infatti, la disposizione del Codice dei beni culturali circoscrive il potere limitativo dei Comuni alle sole “aree pubbliche” aventi valori archeologici, storici, artistici e paesaggistici (e non alle aree private) e solo con riferimento all’ esercizio di attività commerciale (e non di altre attività economiche). Dall’ altro, né la lettera né la ratio dell’ articolo 5 della legge Madia sembrano legittimare un potere amministrativo idoneo a limitare, discriminando, l’ obiettivo di semplificazione e liberalizzazione perseguito dalla legge delega. Mentre, infatti, la SCIA è “strumento di liberalizzazione imperniato sulla diretta abilitazione legale all’ immediato esercizio di attività affrancate dal regime autorizzatorio” il comma 3 dell’ art. 1 dello schema di decreto in esame potrebbe reintrodurre un potere discrezionale di divieto di attività (ovvero di sua subordinazione ad autorizzazione), che andrebbe invece opportunamente perimetrato e orientato. S’ intende, in conclusione, segnalare la necessità di una riflessione sull’ opportunità di espungere la previsione in commento. Ove s’ intendesse, comunque, mantenerla, sarebbe comunque almeno necessario far precedere la previsione in esame dal richiamo espresso al rispetto dei principi generali dell’ ordinamento nazionale in materia di libertà di apertura di esercizi commerciali, dei principi comunitari di libera prestazione di servizi e di stabilimento, nonché dal rinvio al principio di ragionevolezza e proporzionalità, nonché escludere, a priori, la possibilità di ogni utilizzo discriminatorio di tale potere amministrativo derogatorio, evitando la possibile penalizzazione di alcune attività rispetto ad altre.

FEDERDISTRIBUZIONE 4 . Ampie riserve sono state espresse dalla Federazione. La disposizione è illegittima, poiché innova notevolmente il quadro normativo nazionale andando ben oltre i limiti della delega conferita dal Parlamento con l’ articolo 5 della Legge Madia: tal eccesso di delega sarebbe in violazione della Costituzione sia con riferimento ai criteri di delega e i limiti dell’ attività legislativa del Governo (articoli 76 e 77), sia riguardo alla corretta ripartizione delle competenze legislative tra Stato ed enti locali (ibidem, articolo 117). Il comma 3 risulta inoltre in contrasto con i principi generali dell’ ordinamento in materia di liberalizzazioni delle attività economiche laddove opera una discriminazione che impatta sulla libertà di stabilimento e sulla concorrenza, materia di competenza legislativa esclusiva dello Stato. La disposizione va ben oltre gli scopi della Legge delega, giacché introduce una limitazione alle attività d’ impresa che non è richiesta nella delega conferita dal Parlamento; porta a neutralizzare la disciplina legislativa statale, (parere del Consiglio di Stato); si pone in violazione della ripartizione delle competenze legislative tra Stato ed enti locali (concorrenza); non è prevista dall’ art. 52 del Decreto legislativo n. 42/2004 che viene richiamato nella norma; è vietata dalle norme di liberalizzazione emanate dal 2011 in poi.

Conclusioni

Si consente al Comune, d’ intesa con la Regione d’ individuare, con apposite deliberazioni, zone o aree aventi particolare valore archeologico, storico e artistico in cui è possibile determinare una quota di prodotti locali da dover esporre per la vendita al pubblico. Detto in soldoni si paventa che nel centro storico di Firenze potrebbe non essere possibile ordinare al ristorante un piatto di orecchiette alle cime di rapa, piatto tipico della cucina pugliese. Possibile la ritorsione. A Bari, in zona San Nicola, si potrebbe inibire il consumo di una ribollita o di un lampredotto.

Bruno Nobile

  Note

1  Legge 7 agosto 2015, n. 124: “ Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”. Articolo 5 (“ Segnalazione certificata d’ inizio attività, silenzio assenso, autorizzazione espressa e comunicazione preventiva”): 1. Il Governo è delegato ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi per la precisa individuazione dei procedimenti oggetto di segnalazione certificata d’ inizio attività o di silenzio assenso, ai sensi degli articoli 19 e 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nonché di quelli per i quali è necessaria l’ autorizzazione espressa e di quelli per i quali è’ sufficiente una comunicazione preventiva, sulla base dei principi e criteri direttivi desumibili dagli stessi articoli, dei principi del diritto dell’ Unione europea relativi all’ accesso alle attività’ di servizi e dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, introducendo anche la disciplina generale delle attività non assoggettate ad autorizzazione preventiva espressa, compresa la definizione delle modalità di presentazione e dei contenuti standard degli atti degli interessati e di svolgimento della procedura, anche telematica, nonché’ degli strumenti per documentare o attestare gli effetti prodotti dai predetti atti, e prevedendo altresì l’ obbligo di comunicare ai soggetti interessati, all’ atto della presentazione di un’ istanza, i termini entro i quali l’ amministrazione è tenuta a rispondere ovvero entro i quali il silenzio dell’ amministrazione equivale ad accoglimento della domanda. 2. I decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati su proposta del Ministro delegato per la semplificazione e la pubblica amministrazione, di concerto con il Ministro dell’ interno in relazione alle autorizzazioni previste dal testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, previa intesa, ai sensi dell’ articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, in sede di Conferenza unificata di cui all’ articolo 8 del medesimo decreto legislativo n. 281 del 1997 e previo parere del Consiglio di Stato, che è reso nel termine di trenta giorni dalla data di trasmissione di ciascuno schema di decreto legislativo, decorso il quale il Governo può comunque procedere. Lo schema di ciascun decreto legislativo è successivamente trasmesso alle Camere per l’ espressione dei pareri delle Commissioni parlamentari competenti per materia e per i profili finanziari e della Commissione parlamentare per la semplificazione, che si pronunciano nel termine di sessanta giorni dalla data di trasmissione, decorso il quale il decreto legislativo può essere comunque adottato. Se il termine previsto per il parere cade nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine previsto al comma 1 o successivamente, la scadenza medesima è prorogata di novanta giorni. Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, trasmette nuovamente i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, corredate dei necessari elementi integrativi d’ informazione e motivazione. Le Commissioni competenti per materia possono esprimersi sulle osservazioni del Governo entro il termine di dieci giorni dalla data della nuova trasmissione. Decorso tale termine, i decreti possono comunque essere adottati. 3. Entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore di ciascuno dei decreti legislativi di cui al comma 1, il Governo può adottare, nel rispetto dei principi e criteri direttivi e della procedura di cui al presente articolo, uno o più decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive.

2  FIPE, Federazione Italiana Pubblici Esercizi, è l’ associazione leader nel settore della ristorazione, dell’ intrattenimento e del turismo, nel quale operano più di 300 mila imprese. FIPE rappresenta e assiste bar, ristoranti, pizzerie, gelaterie, pasticcerie, discoteche, stabilimenti balneari, ma anche mense, ristorazione multi localizzata, emettitori buoni pasto, casinò e sale da gioco.

3  È l’ associazione della distribuzione moderna – franchising, GDO e reti dirette – operante sull’ intero territorio nazionale. L’ associazione riunisce gruppi d’ imprese omogenee per merceologia – dalla ristorazione al turismo, dall’ arredo all’ elettronica di consumo, dal food al tessile, dall’ entertainment ai servizi – con un target dimensionale da medio grande a leader di mercato, spesso quotate in borsa e connotate da un forte spirito di competitività nei rispettivi mercati oltre che da una presenza internazionale.

4  Federdistribuzione è l’ organismo di coordinamento e di rappresentanza della distribuzione moderna .

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