- 19/07/2025
- Publicado por: Marta
- Categoría: Preguntas y respuestas
Estimado Abogado Dongo,
Nuestra cadena de supermercados ha recibido una multa administrativa por vender pan parcialmente horneado, congelado y dorado a granel, en vitrinas especiales, en el punto de venta.
¿Nos puede decir su punto de vista sobre este asunto?
Muchas gracias, Anna.
El abogado Dario Dongo, Doctor en Derecho Alimentario Internacional, responde
Querida Anna,
El siglo pasado, los legisladores italianos introdujeron la prohibición de vender pan congelado y precocido a granel, cuya cocción se completa en el punto de venta o en sus inmediaciones. Sin embargo, la aplicabilidad de estas regulaciones es cuestionable, si no descartada, debido a su conflicto con la legislación europea aplicable. A continuación, se presenta un análisis más detallado.
Pan congelado parcialmente horneado, según las normas nacionales italianas
La Ley 580 / 1967 y modificaciones posteriores:
- define el 'cristal' como 'el producto obtenido por la cocción total o parcial de una masa adecuadamente leudada, preparada con harina de trigo, agua y levadura, con o sin adición de sal común (cloruro de sodio)';
- establece que el pan 'obtenido a partir de una cocción parcial, si se destina al consumidor final debe estar contenido en embalaje preenvasado individualmente que lleve en la etiqueta la información exigida por las disposiciones vigentes y, de forma clara, la denominación “pan” completada con la mención “parcialmente cocido” u otro equivalente, así como la advertencia de que el producto debe consumirse después de una cocción adicional y la indicación de los métodos de cocción pertinentes.';
- establece que el pan congelado, además de lo indicado anteriormente, deberá llevar en la etiqueta 'las indicaciones exigidas por la legislación vigente en materia de productos alimenticios congelados, así como la mención "congelado";
- prescribe que 'el pan obtenido por finalización de la cocción del pan parcialmente horneado, congelado o no, debe distribuirse y ponerse a la venta, previo envasado y etiquetado con la información exigida por la legislación vigente sobre productos alimenticios, en compartimentos separados del pan fresco y con las indicaciones necesarias para informar al consumidor sobre la naturaleza del producto.' (Ley 580/1967, artículo 14, sustituido por el artículo 44 de la Ley 146/1994). (1)
El siguiente Decreto presidencial 582/98, a los efectos de la aplicación de la citada disposición, establece que: 'El pan obtenido completando la cocción de pan parcialmente horneado, congelado o no, debe distribuirse y ponerse a la venta en compartimentos separados del pan fresco y en envases preenvasados que lleven, además de las indicaciones previstas por el Decreto legislativo 27 de enero de 1992, n. 109. [posteriormente derogado por el Decreto Legislativo 231/17, ed.], también lo siguiente:
a) "obtenido a partir de pan parcialmente horneado y congelado" en caso de proceder de un producto congelado;
b) “obtenido a partir de pan parcialmente horneado” en el caso de que proceda de un producto que no esté ni congelado ni ultracongelado.
Tales redacciones específicas deben...También aparecerá en un cartel colocado de forma claramente visible para el consumidor en el área de ventas.'(DPR 502/98, artículo 1).
Inaplicabilidad de las normas nacionales
Il Reglamento (UE) 1169/11 sobre la información al consumidor sobre los productos alimenticios aclara, entre los objetivos generales, que «La legislación sobre información alimentaria tiene por objeto establecer las condiciones en la Unión para la libre circulación de alimentos producidos y comercializados legalmente, teniendo en cuenta, en su caso, la necesidad de proteger los intereses legítimos de los productores y de promover la fabricación de productos de calidad' (Artículo 3, apartado 2). (3)
El legislador europeo, al transferir la regulación de la información al consumidor de una directiva (2000/13/CE) a un reglamento (UE 1169/11), ha introducido límites precisos y un procedimiento de notificación específico para la legislación nacional concurrente de los Estados miembros en este ámbito:
- prohibiciones. 'En lo que respecta a las materias expresamente armonizadas por este reglamento, Los Estados miembros no podrán adoptar ni mantener disposiciones nacionales Salvo que el Derecho de la Unión lo autorice. Dichas disposiciones nacionales no obstaculizan la libre circulación de mercancías, incluida la discriminación contra alimentos procedentes de otros Estados miembros.'(Articulo 38 - Disposiciones nacionales, párrafo 1);
- límites. 'Los Estados miembros podrán adoptar, con arreglo a las procedimiento a que se refiere el artículo 45, disposiciones que exigen información obligatoria adicional para tipos o categorías específicos de alimentos por al menos una de las siguientes razones:
a) la protección de la salud pública;
b) protección del consumidor;
c) prevención del fraude;
d) la protección de los derechos de propiedad industrial y comercial, de las indicaciones de procedencia, de las denominaciones de origen controladas y la represión de la competencia desleal'(Articulo 39 - Disposiciones nacionales sobre información obligatoria adicional, párrafo 1);
- procedimiento de notificación. 'Cuando se haga referencia al presente artículo, los Estados miembros que creen que es necesario adoptar una nueva legislación sobre información alimentaria notificar a la Comisión con antelación y a los demás Estados miembros las disposiciones previstas, especificando las razones que las justifican'(Articulo 45 - Procedimiento de notificación, Párrafo 1).
La legislación nacional concurrente también está sujeta a limitaciones específicas en la regulación de los alimentos no preenvasados:
- "1. Donde el alimenticio son ofrecido para la venta al consumidor final o a las comunidades sin preenvasado o se envasan en el punto de venta a petición del consumidor o se preenvasan para su venta directa,
a) el suministro de la información a que se refiere el artículo 9, apartado 1, letra c). [alérgenos, ed.] es obligatorio;
b) el suministro de otras indicaciones a que se refieren los artículos 9 y 10 [los únicos «en el anexo III se establecen indicaciones obligatorias adicionales para tipos o categorías específicos de alimentos», ed.] No es obligatorio a menos que los Estados miembros adopten disposiciones nacionales que exijan el suministro, total o parcial, de dicha información o elementos de la misma.
- 2. Los Estados miembros podrán adoptar disposiciones nacionales relativas a la mezzi con que deberán ponerse a disposición las indicaciones o elementos de las mismas a que se refiere el apartado 1 y, en su caso, su forma de expresión y presentación.
- 3. Los Estados miembros comunicar inmediatamente a la Comisión el texto de las disposiciones a que se refiere el apartado 1, letra b), y el apartado 2'(Articulo 44 - Disposiciones nacionales para alimentos no preenvasados).
Estados miembros, en consecuencia:
- Tuvieron que avisar a la Comisión Europea y a los Estados miembros, a más tardar el 13 de diciembre de 2014 (fecha de entrada en vigor del Reglamento (UE) 1169/11), todas las disposiciones nacionales anteriores sobre materias no expresamente armonizadas por el propio Reglamento que pretendieran mantener tras su entrada en vigor;
- debe notificar a la Comisión Europea con carácter previo a cualquier nuevo proyecto legislativo nacional que afecte a la producción y comercialización de bienes, de conformidad con el procedimiento establecido por el Reglamento (UE) 1169/11 en su artículo 45 (en las materias de su ámbito de aplicación) o por la Directiva UE 2015/1535 (Sistema de Información de Normas Técnicas, TRIS);
- no pueden En todo caso, introducir, para los alimentos no envasados, información obligatoria adicional a la establecida por el Reglamento (UE) 1169/11 en sus artículos 9 (la información obligatoria establecida a nivel de la UE para los alimentos envasados en general) y 10 (la información obligatoria adicional prevista en el anexo III del propio reglamento para determinados tipos o categorías específicas de alimentos).
A la luz de las normas europeas expuestas anteriormente, que tienen un rango superior al de las leyes constitucionales nacionales en la jerarquía de fuentes del derecho, No son aplicables los requisitos de etiquetado establecidos por el Decreto Presidencial 502/98 Dado que no se notificaron a la Comisión Europea ni a los Estados miembros tras su publicación en el Diario Oficial y antes de la entrada en vigor del Reglamento (UE) n.º 1169/11. A este respecto, se remite a la jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia (casos CIA International y Sapod Audic. Véanse las notas 4,5 y 6). El Tribunal de Justicia también ha aclarado la obligación de no aplicar las normas técnicas nacionales que no estén sujetas a un procedimiento de notificación regular en Bruselas, no solo por parte de las autoridades judiciales, sino también por parte de las autoridades administrativas de todos los niveles (caso F.lli Costanzo). (XNUMX)
Sobre el Prohibición de vender pan congelado parcialmente horneado a granel – establecido en Italia por la Ley 580/1967 – también se hace referencia a la interpretación oficial del Reglamento (CE) n.º 852/04, denominado Higiene 1 (Anexo II, Capítulo IX, punto 3), por parte del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en el caso Todorov (TJCE, 2011). En dicho caso, el Tribunal dictaminó la ilegitimidad de las decisiones restrictivas de las autoridades nacionales respecto a la preparación de los envases destinados a la venta en autoservicio de productos horneados. (7)
Perspectivas
El Gobierno italiano, confirmando que ha comprendido (al menos parcialmente) la necesidad de presentar proyectos de normas técnicas nacionales a la notificación previa – de hecho notificó a la Comisión Europea, a través del sistema TRIS, el 5 de junio de 2025, el proyecto de ley n.º 415 que contiene 'Disposiciones relativas a la producción y venta de pan'(8,9).
dario
Nota:
(1) Ley de 4 de julio de 1967, n.º 580. Reglamento para la elaboración y comercialización de cereales, harinas, pan y pastas alimenticias. Última actualización: 22/05/2001. Legislación. https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1967;580
(2) Decreto Presidencial de 30 de noviembre de 1998, n.º 502. Reglamento que contiene disposiciones para la revisión de la legislación sobre la elaboración y el comercio del pan, de conformidad con el artículo 50 de la ley de 22 de febrero de 1994, n.º 146. Legislación https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:presidente.repubblica:decreto:1998–11–30;502
(3) Reglamento (UE) n.º 1169/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, sobre la información alimentaria facilitada al consumidor y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 1924/2006 y (CE) n.º 1925/2006. Texto consolidado: 01/04/2025 http://data.europa.eu/eli/reg/2011/1169/2025-04-01
(4) Tribunal de Justicia de la Unión Europea. (1996, 30 de abril). CIA Security International SA contra Signalson SA y Securitel SPRL, C-194/94, ECLI:EU:C:1996:172. Recopilación de la Jurisprudencia Europea (REC) 1996 I-02201 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A61994CJ0194
(5) Tribunal de Justicia de la Unión Europea. (2002 de junio de 6). Sapod Audic contra Eco-Emballages SA, C-159/00, ECLI:EU:C:2002:343. Recopilación de la Jurisprudencia Europea (REC) 2002 I-05031.https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A62000CJ0159
(6) Tribunal de Justicia de la Unión Europea. (1989, 22 de junio). Fratelli Costanzo SpA contra el Ayuntamiento de Milán, C-103/88, ECLI:EU:C:1989:256. Recopilación del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (REC) 1989 I-01839. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A61988CJ0103
(7) Tribunal de Justicia de la Unión Europea. (2011). Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 21 de junio de 2011 — C-382/10 — Todorov [ECLI:EU:C:2011:419]. EUR-Lex. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX:62010CJ0382
(8) Comisión Europea. (2025). Proyecto de reglamento técnico – Italia: Proyecto de ley sobre «Disposiciones relativas a la producción y venta de pan». [Notificación TRIS 2025/0282/IT]. Sistema de Información sobre Reglamentos Técnicos (TRIS). https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/en/notification/26970/print
(9) Italia, proyecto de ley n.º 415 que contiene:Disposiciones relativas a la producción y venta de pan'. Véase el texto notificado a la Comisión Europea el 5 de junio de 2025 (https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/en/notification/26970/text/D/IT) y el expediente correspondiente proceso legislativo, publicado por el Senado el 22 de junio de 2025 (https://www.senato.it/leg/19/BGT/Schede/FascicoloSchedeDDL/ebook/56327.pdf)
