Vendita diretta, accesso ai mercati senza vincoli associativi. La pronuncia del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato, con sentenza 4.11.19, ha statuito il diritto di ogni impresa agricola ad accedere ai mercati contadini per la vendita diretta dei loro prodotti, senza vincoli associativi. Vale a dire che l’iscrizione dell’agricoltore a una confederazione agricola non può costituire condizione per il suo accesso al mercato. E le concessioni comunali a favore di enti che prevedano tali vincoli sono da intendersi illegittime. Un approfondimento.

La vicenda

La vicenda trae origine dall’avviso pubblico approvato dal Comune di Mantova, con il quale veniva indetta una procedura per l’affidamento triennale della gestione di aree pubbliche destinate ad ospitare due mercati di vendita diretta di prodotti agroalimentari, a favore di imprese agricole.

I requisiti di partecipazione prevedevano la capacità giuridica dei partecipanti ad assumere impegni di gestione, nonché l’ammissione ai mercati di tutte le imprese agricole richiedenti, indipendentemente dalla loro appartenenza a organizzazioni o associazioni del settore agricolo.

La concessione è stata poi affidata all’Associazione per la Gestione del Mercato dei Produttori Agricoli di Mantova (Agrimercato). Sebbene il suo statuto prevedesse, all’articolo 6, la necessaria iscrizione a Coldiretti (oltre ad ulteriori adesioni) dei soggetti che intendessero partecipare ai mercati agricoli. E il Consorzio Agrituristico Mantovano, che pure aveva partecipato alla gara, ha presentato ricorso al TAR.

La pronuncia del TAR Lombardia

Il Consorzio Agrituristico Mantovano impugnava dinnanzi al TAR Lombardia i provvedimenti di aggiudicazione. Rilevando, nei confronti dell’aggiudicataria, l’assenza del requisito di partecipazione inerente l’accesso ai mercati agricoli a tutte le imprese agricole, posta la previsione statutaria della stessa.

Il TAR Lombardia, con sentenza 7.2.19 n. 123, stabiliva la legittimità dell’aggiudicazione in favore di Agrimercato. Ritenendo che l’incompatibilità tra la normativa della procedura pubblica e l’art. 6 dello statuto dell’aggiudicatario potesse venire superata con la semplice inosservanza di quest’ultimo, in fase di esecuzione del rapporto.

In altri termini, ad avviso del giudice di prime cure, la legittimità degli atti di gara non sarebbe stata messa in discussione se l’Associazione si fosse impegnata a non discriminare le imprese agricole diverse da quelle iscritte a Coldiretti.

Di conseguenza, il ricorso principale veniva rigettato.

La sentenza del Consiglio di Stato

Il ricorrente impugnava la pronuncia del TAR, rilevando la contraddittorietà della motivazione nonché, ancora, l’illegittimità tanto dell’ammissione di Agrimercato, quanto della sua aggiudicazione. In considerazione dei vincoli statutari ritenuti in contrasto con l’avviso pubblico e il regolamento di mercato richiamato nel bando di gara.

Il 4.11.19 il Consiglio di Stato, accogliendo il ricorso del Consorzio Agrituristico Mantovano ‘Verdi Terre d’Acqua’ contro il Comune di Mantova, ha stabilito che deve venire garantita a tutte le imprese agricole la libera partecipazione ai mercati contadini di vendita diretta di prodotti agricoli, indipendentemente dalla loro partecipazione ad associazioni od organizzazioni (nel caso di specie, Coldiretti).

Le motivazioni del Consiglio di Stato

I giudici di Palazzo Spada hanno rilevato in primo luogo l’antinomia tra l’avviso pubblico di indizione della procedura – basato sul principio di indipendenza delle imprese agricole da associazioni e organizzazioni – e l’art. 6 dello statuto dell’aggiudicataria. Sottolineando, di conseguenza, la diretta incompatibilità tra la legge di gara e il regolamento interno di Agrimercato.

Il richiamo a un precedente della stessa V sezione (Cons. Stato. V, 14.1.19 n. 288) è valso a ribadire che le associazioni rappresentative di interessi collettivi tutelano, con il proprio intervento, l’interesse comune a tutti gli operatori di settore e non le posizioni soggettive di una sola parte di essi.

Di conseguenza, il Consiglio di Stato ha ritenuto non configurabili ipotetici conflitti interni all’associazione, pena il difetto del carattere generale e rappresentativo della posizione della stessa. In altri termini, non sarebbe ipotizzabile che un’associazione con simili vincoli – come tali, fisiologicamente da rispettare – garantisca, altresì, la libera ammissione al mercato di tutte le imprese agricole senza discriminazioni, posta anche l’assenza di norme o principi che assicurino l’inapplicabilità di tali regole interne.

Conclusioni

La quinta sezione del Consiglio di Stato ha concluso rilevando come l’ammissione e l’aggiudicazione del servizio di gestione delle aree pubbliche per la vendita diretta di prodotti agricoli, in favore di un’associazione che obblighi i propri associati ad iscriversi ad un’associazione di categoria, si ponga palesemente in contrasto con gli articoli 3 e 39 della Costituzione della Repubblica italiana. I quali tutelano, rispettivamente, il principio di uguaglianza – formale e sostanziale – e la libera iniziativa sindacale (positiva e negativa).

In conclusione, i giudici di Palazzo Spada hanno stabilito che l’ammissione alla gara di Agrimercato costituisce in re ipsa un’illegittimità idonea a ripercuotersi, necessariamente, sull’aggiudicazione. Con conseguente accoglimento dell’appello e annullamento degli atti impugnati con il ricorso introduttivo.

Possibili scenari

Conseguenza diretta di questa pronuncia è quella di obbligare tutti coloro che gestiscono i mercati di vendita diretta di prodotti agricoli ad assicurare la partecipazione a tutte le imprese agricole. Senza alcun margine per compiere discriminazioni di sorta, e in particolare quelle fondate sull’iscrizione o meno a specifiche associazioni di categoria.

Questa decisione – in linea con il favor partecipationis, e più in generale con i principi del diritto UE – sembra destinata ad avere ripercussioni in tutto il territorio nazionale. Vieppiù considerando il principio di ragionevolezza, alla luce del quale la legge deve regolare in maniera uguale situazioni uguali (e in maniera diversa situazioni diverse). Con la conseguenza che la disparità di trattamento trova esclusiva giustificazione nella diversità delle situazioni disciplinate.

Si attende perciò di verificare se questa uniformazione tra i vari mercati di vendita diretta di prodotti agricoli del Paese avvenga spontaneamente. Ovvero se risulteranno necessari ulteriori giudizi, che potrebbero condurre a una pronuncia dell’Adunanza Plenaria di efficacia ancor più persuasiva.

Agricoltura contadina senza barriere, #Égalité!

Francesca Coli e Dario Dongo