- 25/06/2025
- Postato da: Desirée Muscas
- Categoria: Domande e risposte
Caro Dario,
in un recente evento a cui hanno partecipato i dirigenti di diverse aziende sanitarie locali è stata sollevata la questione sulle autorità competenti a eseguire i controlli ufficiali e irrogare le sanzioni in tema di etichette alimentari e informazione al consumatore, in termini più generali. Non ci è chiaro, in particolare, il rapporto tra i decreti legislativi 231/2017 e 27/2021.
Molte grazie, Umberto
Risponde l’avvocato Dario Dongo, Ph.D. in diritto alimentare internazionale
Caro Umberto,
l’insediamento di Coldiretti e del suo ‘capo dei capi’ Vincenzo Gesmundo al vertice assoluto delle politiche agroalimentari italiane, nell’ultimo quarto di secolo, ha reso impossibile una gestione organica e logica delle competenze in materia di controlli pubblici ufficiali. (1)
Il dicastero Coldiretto dell’Agricoltura, dopo numerosi assalti a quello della Salute, è infine riuscito a usurpare la gran parte delle competenze che sono invece proprie delle autorità sanitarie e del loro personale. In particolare, per quanto attiene all’etichettatura degli alimenti.
Etichette alimentari e sanzioni, le autorità competenti
Il d.lgs. 231/2017, nell’attuare il regolamento (UE) 1169/11 sull’informazione al consumatore relativa agli alimenti e stabilire in Italia il suo regime sanzionatorio:
- designa il ‘Dipartimento dell’Ispettorato centrale della tutela della qualità e repressioni frodi dei prodotti agroalimentari [ICQRF] del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali’ quale unica ‘autorità competente all’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal presente decreto’;
- prevede che ‘restano ferme le competenze spettanti all’Autorità garante della concorrenza e del mercato ai sensi del decreto legislativo 2 agosto 2007, n. 145, e del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, e quelle spettanti, ai sensi della normativa vigente, agli organi preposti all’accertamento delle violazioni’. (2)
Controlli pubblici ufficiali, ripartizione delle competenze
Il successivo d.lgs. n. 27/2021 – recante disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del c.d. Official Control Regulation (EU) 2017/625 – a sua volta identifica:
- ‘il Ministero della salute, le regioni, le Provincie autonome di Trento e Bolzano, le Aziende sanitarie locali, nell’ambito delle rispettive competenze, sono le Autorità competenti designate, ai sensi dell’articolo 4 del Regolamento, a pianificare, programmare, eseguire, monitorare e rendicontare i controlli ufficiali e le altre attività ufficiali nonché procedere all’adozione delle azioni esecutive previste dagli articoli 137 e 138 del Regolamento, e
- ad accertare e contestare le relative sanzioni amministrative nei seguenti settori: (a) alimenti, inclusi i nuovi alimenti, e la sicurezza alimentare, in tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione di alimenti comprese le norme relative alle indicazioni nutrizionali e il loro coinvolgimento nel mantenimento dello stato di salute fornite sui prodotti alimentari, anche con riferimento ad alimenti contenenti allergeni e alimenti costituiti, contenenti o derivati da OGM, nonché la fabbricazione e l’uso di materiali e oggetti destinati a venire a contatto con gli alimenti (…)’;
- il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali quale ‘Autorità competente ai sensi dell’articolo 4 del Regolamento nei seguenti settori: (a) alimentare, relativamente alle norme volte a garantire pratiche commerciali leali e a tutelare gli interessi e l’informazione dei consumatori, comprese le norme di etichettatura, per i profili privi di impatto sulla sicurezza degli alimenti, e per i controlli effettuati a norma dell’articolo 89 del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013(…)’. (3)
Di conseguenza:
- ICQRF è l’unica autorità competente ai controlli ufficiali relativi agli alimenti, per quanto attiene alle norme volte a garantire pratiche commerciali leali e a tutelare gli interessi e l’informazione dei consumatori, comprese le norme di etichettatura, nei profili privi di impatto sulla sicurezza degli alimenti. Con competenza esclusiva anche all’irrogazione delle relative sanzioni, ai sensi del d.lgs. n. 231/2017, articolo 26;
- l’autorità sanitaria finalmente viene riconosciuta nelle proprie competenze ai controlli in tutti gli ambiti ove l’informazione al consumatore può avere rilevanza sanitaria. I quali sono stati indicati in maniera confusa – riferendo a ‘sicurezza alimentare’ e a singoli aspetti quali novel food, OGM, allergeni, nutrition and health claims, dichiarazione nutrizionale – ma a ben vedere comprendono anche altri aspetti, quali la determinazione della shelf-life. (5)
Conflitto apparente di norme
Il fatidico ‘governo dei migliori’ guidato da Mario Draghi – oltre ad avere depenalizzato i reati alimentari più comuni (6) – ha in effetti provato a restituire alle amministrazioni sanitarie i controlli che esse soltanto sono in grado di svolgere, in quanto attinenti alla sicurezza alimentare. Si registra tuttavia un conflitto apparente di norme, laddove:
- da un lato, la normativa generale (d.lgs. 27/21), nel ripartire tra i vari dicasteri e le rispettive autorità le competenze che attengono al complesso dei controlli pubblici ufficiali stabiliti dal regolamento (UE) 2017/625, attribuisce alle amministrazioni sanitarie i compiti di ‘accertare e contestare le relative sanzioni amministrative’ anche in merito ad aspetti che incidono sull’etichettatura degli alimenti (es. allergeni, nutrition and health claims, novel foods, OGM); (7)
- d’altro canto, la disciplina specifica sull’informazione al consumatore relativa ai prodotti alimentari (d.lgs. 231/2017) attribuisce competenza esclusiva all’ICQRF, presso il ministero dell’Agricoltura, per quanto attiene ‘all’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie’ per le violazioni stabilite dal regolamento (UE) 1169/11. Il quale a sua volta fornisce una disciplina generale su etichette, presentazione e pubblicità dei prodotti alimentari.
Conclusioni
Il conflitto apparente di norme, come evidenziato nel paragrafo che precede, dovrebbe venire risolto – ad avviso dello scrivente – mediante applicazione del principio di specialità (lex specialis derogat legi generali). Tale principio, in quanto espressione del criterio sistematico di coordinamento tra fonti di pari grado, prevale sul principio di successione nel tempo delle leggi, secondo il consolidato canone ermeneutico secondo cui lex posterior generalis non derogat legi priori speciali.
È in ogni caso da escludere l’irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie per le violazioni di norme in tema di informazione al consumatore relativa ai prodotti alimentari, da parte dell’autorità sanitaria, al di fuori di quelle sole che attengono a nutrition and health claims, sulle quali essa ha ricevuto apposita attribuzione. (7) I relativi provvedimenti risulterebbero perciò viziati da incompetenza assoluta, trattandosi di atto emanato da autorità prive di potere in materia. (8)
Soluzioni possibili
L’analisi del contesto conferma due gravi criticità, già più volte evidenziate da chi scrive:
- i controlli sull’applicazione del Food Information Regulation (EU) 1169/11, che in Italia incombe su circa 3 milioni di operatori (operatori dei settori agricoli e alimentare, pubblici esercizi e altre collettività, e-commerce) sono essenzialmente affidati a un organo sotto-dimensionato e privo di competenze specifiche su tutti gli aspetti di rilevanza sanitaria; (5)
- le autorità sanitarie locali – le quali invece dispongono di uffici territoriali, risorse umane e competenze specifiche – sono viceversa prive delle attribuzioni indispensabili alla vigilanza su aspetti dell’informazione al consumatore che sono cruciali per la tutela della sicurezza alimentare e della salute pubblica. Per quanto specificamente attiene all’irrogazione di sanzioni. (9)
Una riforma organica di questo regime disfunzionale è indispensabile e urgente.
Dario Dongo
Riferimenti
(1) Si veda l’ebook di Dario Dongo ‘Sicurezza alimentare e rintracciabilità, regole cogenti e norme volontarie’ (FARE, Food and Agriculture Requirements, 2016).
(2) Decreto legislativo 15 dicembre 2017, n. 231. Disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni del regolamento (UE) n. 1169/2011, relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori e l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del medesimo regolamento (UE) n. 1169/2011 e della direttiva 2011/91/UE. Si veda l’articolo 1 – Autorità competenti all’irrogazione delle sanzioni. Testo consolidato al 13.7.24 su Normattiva https://tinyurl.com/ybkt38hy
(3) Decreto legislativo 2 febbraio 2021, n. 27. Disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/625 ai sensi dell’articolo 12, lettere a), b), c), d) ed e) della legge 4 ottobre 2019, n. 117. Si veda l’articolo 2, Autorità competenti e altro personale afferente alle autorità competenti, comma 1 e 3. Normattiva. https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto legislativo:2021-02-02;27
(4) Dario Dongo, Amaranta Traversa, Sarah Lanzilli e Claudio Biglia. (2021, 14 marzo). Controlli ufficiali, d.lgs. 27/21. Attuazione del reg. UE 2017/625. FT (Food Times).
(5) Dongo, Dario (30 ottobre, 2017). Controlli, il ruolo dell’Amministrazione sanitaria. FT (Food Times).
(6) Dario Dongo (22 ottobre, 2022). Reati alimentari, colpo di spugna postumo del governo Draghi. FT (Food Times).
(7) La competenza esclusiva delle autorità sanitarie a eseguire controlli e irrogare sanzioni amministrative in materia di nutrition and health claims è stata peraltro già definita negli articoli 2.2 e 13 del decreto legislativo 7 febbraio 2017, n. 27. Disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni di cui al regolamento (CE) n. 1924/2006 relativo alle indicazioni nutrizionali e sulla salute fornite sui prodotti alimentari. Normattiva https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2017-02-07;27
(8) Si configura, in tali casi, la violazione dei principi generali di cui agli articoli 21-septies, 21-octies della legge 241/1990 e all’articolo 1 della legge 689/1981
(9) Si veda l’ebook di Dario Dongo ‘1169 Pene. Regolamento (UE) 1169/11 – Notizie sui cibi, controlli e sanzioni’ (GIFT, Great Italian Food Trade, 2014)
