- 19/07/2025
- Postato da: Marta
- Categoria: Domande e risposte
Egregio avvocato Dongo,
La nostra catena di supermercati ha ricevuto una contestazione di sanzione amministrativa per avere commercializzato in forma sfusa, in appositi espositori, pane parzialmente cotto surgelato e dorato sul punto vendita.
Può esprimerci il Suo punto di vista al riguardo?
Molte grazie, Anna
Risponde l’avvocato Dario Dongo, Ph.D. in diritto alimentare internazionale
Cara Anna,
il legislatore italiano del secolo scorso aveva in effetti introdotto il divieto di commercializzare allo stato sfuso il pane parzialmente cotto surgelato, la cui cottura venga poi completata sul punto vendita o in sua prossimità. L’applicabilità delle relative norme è tuttavia dubbia, se non da escludere, per contrasto con il diritto europeo applicabile. Un approfondimento a seguire.
Pane parzialmente cotto surgelato, norme nazionali italiane
La legge 580/1967 e successive modifiche:
- definisce il ‘pane’ come ‘il prodotto ottenuto dalla cottura totale o parziale di una pasta convenientemente lievitata, preparata con sfarinati di grano, acqua e lievito, con o senza aggiunta di sale comune (cloruro di sodio)’;
- prevede che il pane ‘ottenuto da una cottura parziale, se destinato al consumatore finale deve essere contenuto in imballaggi singolarmente preconfezionati recanti in etichetta le indicazioni previste dalle disposizioni vigenti e, in modo evidente, la denominazione “pane” completata dalla menzione “parzialmente cotto” o altra equivalente, nonché l’avvertenza che il prodotto deve essere consumato previa ulteriore cottura e l’indicazione delle relative modalità della stessa’;
- dispone che il pane surgelato, oltre a quanto sopra indicato, riporti in etichetta ‘le indicazioni previste dalla normativa vigente in materia di prodotti alimentari surgelati, nonché la menzione “surgelato“;
- prescrive che ‘il pane ottenuto mediante completamento di cottura di pane parzialmente cotto, surgelato o non, deve essere distribuito e messo in vendita, previo confezionamento ed etichettature riportanti le indicazioni previste dalla normativa vigente in materia di prodotti alimentari, in comparti separati dal pane fresco e con le necessarie indicazioni per informare il consumatore sulla natura del prodotto’ (legge 580/1967, articolo 14, come sostituito dall’articolo 44 della legge 146/1994). (1)
Il successivo DPR 582/98, ai fini dell’applicazione della predetta norma, stabilisce che: ’il pane ottenuto mediante completamento di cottura da pane parzialmente cotto, surgelato o non surgelato, deve essere distribuito e messo in vendita in comparti separati dal pane fresco e in imballaggi preconfezionati riportati oltre alle indicazioni previste dal decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 109 [successivamente abrogato dal d.lgs. 231/17, ndr], anche le seguenti:
a) “ottenuto da pane parzialmente cotto surgelato” in caso di provenienza da prodotto surgelato;
b) “ottenuto da pane parzialmente cotto” in caso di provenienza da prodotto non surgelato né congelato’.
Tali specifiche diciture devono ‘figurare altresì su un cartello esposto in modo chiaramente visibile al consumatore nell’area di vendita’ (DPR 502/98, articolo 1).
Inapplicabilità delle norme nazionali
Il regolamento (UE) 1169/11 sull’informazione al consumatore relativa ai prodotti alimentari chiarisce, tra gli obiettivi generali, che ‘la normativa in materia di informazioni sugli alimenti intende stabilire nell’Unione le condizioni per la libera circolazione degli alimenti legalmente prodotti e commercializzati, tenuto conto, ove opportuno, della necessità di proteggere gli interessi legittimi dei produttori e di promuovere la fabbricazione di prodotti di qualità’ (articolo 3, paragrafo 2). (3)
Il legislatore europeo – nel trasferire la disciplina dell’informazione al consumatore da una direttiva (2000/13/CE) a un regolamento (UE 1169/11) – ha introdotto sia precisi limiti, sia un’apposita procedura di notifica per la legislazione nazionale concorrente degli Stati membri in tale ambito:
- divieti. ‘Quanto alle materie espressamente armonizzate dal presente regolamento, gli Stati membri non possono adottare né mantenere disposizioni nazionali salvo se il diritto dell’Unione lo autorizza. Tali disposizioni nazionali non creano ostacoli alla libera circolazione delle merci, ivi compresa la discriminazione nei confronti degli alimenti provenienti da altri Stati membri’ (articolo 38 – Disposizioni nazionali, paragrafo 1);
- limiti. ‘Gli Stati membri possono adottare, secondo la procedura di cui all’articolo 45, disposizioni che richiedono ulteriori indicazioni obbligatorie per tipi o categorie specifici di alimenti per almeno uno dei seguenti motivi:
a) protezione della salute pubblica;
b) protezione dei consumatori;
c) prevenzione delle frodi;
d) protezione dei diritti di proprietà industriale e commerciale, delle indicazioni di provenienza, delle denominazioni d’origine controllata e repressione della concorrenza sleale’ (articolo 39 – Disposizioni nazionali sulle indicazioni obbligatorie complementari, paragrafo 1);
- procedura di notifica. ‘Nei casi in cui è fatto riferimento al presente articolo, gli Stati membri che ritengono necessario adottare nuova normativa in materia di informazioni sugli alimenti notificano previamente alla Commissione e agli altri Stati membri le disposizioni previste, precisando i motivi che le giustificano’ (articolo 45 – Procedura di notifica, paragrafo 1).
La legislazione nazionale concorrente è soggetta a precisi limiti anche nella disciplina degli alimenti non preimballati:
- ‘1. Ove gli alimenti siano offerti in vendita al consumatore finale o alle collettività senza preimballaggio oppure siano imballati sui luoghi di vendita su richiesta del consumatore o preimballati per la vendita diretta,
a) la fornitura delle indicazioni di cui all’articolo 9, paragrafo 1, lettera c) [allergeni, ndr] è obbligatoria;
b) la fornitura di altre indicazioni di cui agli articoli 9 e 10 [le sole ‘indicazioni obbligatorie complementari sono previste all’allegato III per tipi o categorie specifici di alimenti’, ndr] non è obbligatoria, a meno che gli Stati membri adottino disposizioni nazionali che richiedono la fornitura, parziale o totale, di tali indicazioni o loro elementi.
- 2. Gli Stati membri possono adottare disposizioni nazionali concernenti i mezzi con i quali le indicazioni o loro elementi come specificato al paragrafo 1 devono essere resi disponibili e, eventualmente, la loro forma di espressione e presentazione.
- 3. Gli Stati membri comunicano immediatamente alla Commissione il testo delle disposizioni di cui al paragrafo 1, lettera b), e al paragrafo 2’ (articolo 44 – Disposizioni nazionali per gli alimenti non preimballati).
Gli Stati membri, di conseguenza:
- dovevano notificare alla Commissione europea e agli Stati membri, entro il 13 dicembre 2014 (data di entrata in vigore del regolamento UE 1169/11) tutte le norme nazionali previgenti su materie non espressamente armonizzate dal regolamento stesso che intendevano mantenere dopo la sua entrata in vigore;
- devono notificare preventivamente alla Commissione europea ogni nuovo progetto normativo nazionale che incida sulla produzione e commercializzazione delle merci, ai sensi della procedura stabilita dal regolamento (UE) 1169/11 all’articolo 45 (nelle materie che ricadono nel suo campo di applicazione) ovvero della direttiva UE 2015/1535 (Technical Regulation Information System, TRIS);
- non possono in ogni caso introdurre, per gli alimenti non preimballati, informazioni obbligatorie ulteriori rispetto a quelle stabilite dal regolamento (UE) 1169/11 agli articoli 9 (le informazioni obbligatorie stabilite a livello UE per la generalità degli alimenti preimballati) e 10 (le informazioni obbligatorie complementari previste in Allegato III al regolamento stesso per determinati tipi o categorie specifici di alimenti).
Alla luce delle regole europee sopra esposte – le quali hanno un rango superiore alle leggi costituzionali nazionali, nella gerarchia delle fonti di diritto – le prescrizioni di etichettatura stabilite dal DPR 502/98 sono inapplicabili in quanto non notificate alla Commissione europea e agli Stati membri dopo la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale e prima dell’entrata in vigore del regolamento (UE) 1169/11. Si richiama a tale riguardo la giurisprudenza consolidata della Corte di Giustizia (casi CIA International, Sapod Audic. Si vedano le note 4,5). La Corte di Giustizia ha altresì chiarito il dovere di disapplicare le norme tecniche nazionali non sottoposte a regolare procedura di notifica a Bruxelles, da parte non solo delle autorità giudiziarie ma anche di quelle amministrative di ogni ordine e grado (caso F.lli Costanzo). (6)
Circa il divieto di vendere allo stato sfuso il pane parzialmente cotto surgelato – stabilito in Italia tramite legge 580/1967 – si richiama inoltre l’interpretazione ufficiale del regolamento (CE) n. 852/04, c.d. Igiene 1 (Allegato II, Capitolo IX, punto 3), da parte della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, nel caso Todorov (CGUE, 2011). Laddove la Corte ha statuito l’illegittimità di decisioni restrittive, da parte delle autorità nazionali, circa l’allestimento di contenitori destinati alla vendita in self-service di prodotti da forno. (7)
Prospettive
Il governo italiano – a conferma di avere (almeno in parte) compreso la necessità di sottoporre i progetti di norme tecniche nazionali a notifica preventiva – ha infatti notificato alla Commissione europea, attraverso il sistema TRIS, il 5 giugno 2025, il disegno di legge n. 415 recante ‘disposizioni in materia di produzione e vendita del pane’ (8,9).
Dario
Note
(1) Legge 4 luglio 1967, n. 580. Disciplina per la lavorazione e commercio dei cereali, degli sfarinati, del pane e delle paste alimentari. Ultimo aggiornamento all’atto pubblicato il 22/05/2001. Normattiva https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1967;580
(2) DPR 30 novembre 1998, n. 502. Regolamento recante norme per la revisione della normativa in materia di lavorazione e di commercio del pane, a norma dell’articolo 50 della legge 22 febbraio 1994, n. 146. Normattiva https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:presidente.repubblica:decreto:1998–11–30;502
(3) Regolamento (UE) n. 1169/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2011, relativo alla fornitura di informazioni sugli alimenti ai consumatori, che modifica i regolamenti (CE) n. 1924/2006 e (CE) n. 1925/2006. Testo consolidato: 01/04/2025 http://data.europa.eu/eli/reg/2011/1169/2025-04-01
(4) Court of Justice of the European Union. (1996, April 30). CIA Security International SA v. Signalson SA and Securitel SPRL, C-194/94, ECLI:EU:C:1996:172. European Court Reports (ECR) 1996 I-02201 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A61994CJ0194
(5) Court of Justice of the European Union. (2002, June 6). Sapod Audic v. Eco-Emballages SA, C-159/00, ECLI:EU:C:2002:343. European Court Reports (ECR) 2002 I-05031.https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A62000CJ0159
(6) Court of Justice of the European Union. (1989, June 22). Fratelli Costanzo SpA v. Comune di Milano, C-103/88, ECLI:EU:C:1989:256. European Court Reports (ECR) 1989 I-01839. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A61988CJ0103
(7) Court of Justice of the European Union. (2011). Judgment of the Court (Second Chamber) of 21 June 2011 — C-382/10 — Todorov [ECLI:EU:C:2011:419]. EUR-Lex. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX:62010CJ0382
(8) European Commission. (2025). Draft technical regulation – Italy: Bill on ‘Provisions on the production and sale of bread’. [TRIS notification 2025/0282/IT]. Technical Regulation Information System (TRIS). https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/en/notification/26970/print
(9) Italia, disegno di legge n. 415 recante ‘disposizioni in materia di produzione e vendita del pane’. Si vedano il testo notificato alla Commissione europea il 5 giugno 2025 (https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/en/notification/26970/text/D/IT) e il fascicolo sul relativo iter legis, pubblicato dal Senato il 22 giugno 2025 (https://www.senato.it/leg/19/BGT/Schede/FascicoloSchedeDDL/ebook/56327.pdf)
